sábado, 26 de fevereiro de 2011

ANÁLISE DE POLITÍCAS PÚBLICAS: CONCEITOS BÁSICOS


Raymundo Nonato Rodrigues Junior
Resumo

ANÁLISE DE POLITÍCAS PÚBLICAS: CONCEITOS BÁSICOS
MARIA DAS GRAÇAS RUAS
            O presente resumo vem mostrar a sociedade moderna que tem como principal característica, a diferenciação social. Isso faz a vida em sociedade seja complexa e freqüentemente envolva conflito.  O conflito deve ser mantido dentro de limites administráveis, para isto, existem apenas dois meios: A coerção pura e simples e a política. Com o uso da coerção e que, quanto mais é utilizada, mais reduzida se torna o seu impacto e mais elevado se torna o seu custo.
            Política é a resolução pacífica de conflitos, envolve coerção, mas que não se limita a ela. As políticas públicas compreendem o conjunto das decisões e ações relativas à alocação imperativa de valores. Nesse sentido é necessário distinguir entre política pública e decisão política. Uma política pública geralmente envolve mais do que uma decisão e requer diversas ações estrategicamente selecionadas para implementar as decisões tomadas. Já uma decisão política corresponde a uma escolha dentre um leque de alternativas, conforme e hierarquia das preferências dos atores envolvidos expressando em maior ou menor grau. Assim, embora uma política pública implique decisão política, nem toda decisão política chega a constituir uma política pública. Um exemplo encontra se na emenda constitucional para reeleição presidencial. Trata se de uma decisão, mas não de uma política pública. Já a privatização de estatais ou a reforma agrária são políticas públicas.
             São decisões e ações revestidas da autoridade soberana do poder público: Saúde, educação, estradas, transportes, segurança pública, normas de higiene e controle de produtos alimentícios, previdência social, etc. O suporte ou apoio nem sempre estão diretamente vinculados a cada demanda ou política especifica. geralmente, estão direcionados para o sistema político para a classe governante.
            Exemplo de suporte e obediência e o cumprimento de leis e regulamentos; atos de participação política, como o simples ato de votar e apoiar um partido político, o respeito à autoridade dos governantes e aos símbolos nacionais; a disposição para pagar tributos e para prestar serviços, como por exemplo, o serviço militar etc.
            Sendo assim, quanto os empresários, por exemplo, deixam de pagar impostos constata-se a ausência de um input de apoio; o mesmo ocorre com a sonegação de impostos em geral, com a abstenção eleitoral, com as manifestações contra os governantes: Estes fatos significam que falta apoio - seja ao governo, seja ao próprio sistema político.
            Grande parte da atividade política dos governos se destina à tentativa de satisfazer as demandas que lhes são dirigidas pelos atores sociais. Existem basicamente, três tipos de demandas: As demandas novas, as demandas recorrentes e as demandas reprimidas. Novas são aquelas que resultam do surgimento de novos atores políticos ou de novos problemas. Recorrentes são aquelas que expressam problemas não resolvidos ou mal resolvidos e que estão sempre voltando a aparecer no debate político e na agenda governamental. Reprimidas são aquelas constituídas por "estados de coisas" ou por não decisões, que serão discutidos adiante. A política compreende um conjunto de procedimentos destinados à resolução pacifica de conflitos em torno da alocação de bens e recursos públicos. Distinguir entre atores públicos e atores privados. Os públicos são aqueles que se distinguem por exercer funções públicas e por mobilizar os recursos associados a estas funções. Dentre os atores públicos, por sua vez pode se diferenciar grosso modo duas categorias: Os políticos e os burocratas. Os políticos são aqueles atores cuja posição resulta de mandatos eletivo.
            Os burocratas, por sua vez, devem a sua posição à ocupação de cargos que requerem conhecimento especializado e que se situam em um sistema de carreira pública controlam, principalmente, recursos de autoridade e informação. Embora não possuam mandato. Entre os atores privados destacam-se os empresários. Sem qualquer sombra de dúvida, são atores dotados de grande capacidade de influir nas políticas públicas, já que são capazes de afetar a economia do país: Controlam as atividades de produção, parcelas do mercado e a oferta de empregos. Outro ator importante são os trabalhadores. o se poder resulta da ação organizada, portanto, atuam através de seus sindicatos. Outro ator de grande importância no processo político são os agentes internacionais. Podem ser agentes financeiros como o FMI, Banco Mundial, etc. É preciso ter em mente que existe outro tipo de agente no cenário internacional os chamados atores transnacionalizados, que atuam em escala global concentrando atomizadamente vastas parcelas de poder, notadamente no mercado financeiro e nas telecomunicações, mas também no mercado de armas e no crime organizado. O papel da mídia, principalmente os jornais e a televisão são importantes agentes formadores de opinião, que possuem capacidade de mobilizar a ação de outros atores.
            Uma situação pode existir durante muito tempo, incomodando grupos de pessoas e gerando insatisfações sem, entretanto, chegar a mobilizar as autoridades governamentais. Neste caso, trata-se de um "estado de coisas" - algo que incomoda prejudica, gera insatisfação para muitos indivíduos, mas não chega a constituir um item da agenda governamental.
            A não decisão não se refere à ausência de decisão sobre uma questão que foi incluída na agenda política. Significa que determinadas temáticas que ameaçam esses interesses, encontram obstáculos diversos e de variada intensidade à sua transformação de um estado de coisas em um problema político. Um estado de coisas geralmente se transforma em problema político quando mobiliza ação política.
            Mobilize ação política; seja ação coletiva de grupos, seja ação de atores individuais. Constitua uma situação de crise, calamidade ou catástrofe. Constitua uma situação de oportunidade, ou seja, haja vantagens. Ao deixar de ser um estado de coisas e se transformar em um problema político uma questão ou demanda torna-se um input, passando a incluir na agenda governamental. Em função das preferências e das expectativas de resultados (vantagens e desvantagens) de cada alternativa na solução de um problema, os atores fazem alianças entre si e entram em sisputa. Daí se formam as arenas políticas: distributivas, regulatórias e redistributivas. Finalmente, os debates são situações onde cada um dos atores procura convencer o outro da adequação das suas propostas, de tal maneira que o que vence é aquele que se mostra capaz de transformar o adversário em aliado. Aqui, a lógica e a da persuasão. E é onde recursos como o conhecimento técnico desempenham um papel relevante.
            Além da persuasão, freqüentemente os atores recorrem ao chamado "intercâmbio", que significa a troca de favores. Outra forma de atuação é a pressão pública, que pode ser realizada por atores individuais ou coletivos. Inclui desde manifestações pela imprensa, até atitudes radicais como greves de fome, etc. Um outro procedimento a obstrução, trata-se do uso de recursos de poder para impedir, atrasar, confundir, etc., de tal maneira que o custo de determinadas alternativas se torna tão elevado que os atores acabam por se desgastar e por abandoar.  Uma vez que um problema qualquer se tenha tornado prioridade governamental, é iniciado o processo de formulação de alternativas.   Assim, a melhor decisão não assegura o melhor acordo entre o interesse envolvido.
            Esta forma de abordar os problemas resultar de duas constatações básicas; primeiro, por mais adequada que seja a fundamentação técnica de uma alternativa, a decisão envolve relações de poder. Assim, uma solução tecnicamente irrevogável pode revelar politicamente inviável, e vice-versa, o que significa dizer que não existem soluções perfeitas. segundo , os governos democráticos efetivamente não possuem liberdade total na alocação de recursos públicos. Por isso, a decisão é mais lenta, pois requer antes, o levantamento de todas as informações disponíveis sobre o assunto, o estudo de todas as possibilidades técnicas e políticas para solucionar o problema, etc. Pode-se supor que todos os atores agem de maneira absolutamente racional buscando a solução mais perfeita para apenas aquele problema que está em jogo. nesse caso, o governo (logo, os tomadores de decisão) é visto como um ator unitário, monolítico que trata o problema estrategicamente, estabelecendo quais são os seus objetivos, qual alternativa que lhe traz conseqüências mais vantajosas e age. Conceitualmente, este tipo de análise baseia-se em uma idéia semelhante á idéia do mercado de concorrência perfeita na economia.
            O governo percebe os problemas através dos sensores das organizações, usando as informações que elas fornecem e encontra soluções para os problemas através das "rotinas” de procedimentos que as organizações desenvolvem. As prioridades são definidas conforme os seus interesses. As soluções devem se ajustar a procedimentos operacionais padronizados, conforme as rotinas desenvolvidas pelas organizações. Além disso, esta abordagem considera que o jogo político não se dá apenas entre unidades institucionais e coletivas, há todo tipo de ator. Atores organizacionais defendendo interesses organizacionais ou, alternativamente, usando sua posição organizacional para favorecer interesses e ambições pessoais. Atores coletivos agindo em defesa dos interesses de suas coletividades ou não. Atores institucionais ou individuais privados e públicos. E sempre, tudo permeado por cálculos políticos, de curto, médio ou longo alcance.
            O que é que garante que uma decisão se transforme em ação regimes democráticos? A efetiva resolução de todos os pontos de conflito envolvidos naquela política pública. Todos os atores devem acreditar que saíram ganhando alguma coisa, ou seja, a ausência de ganhos e os prejuízos reais. Os aspectos abordados acima remetem a discussão à esfera da implementação de políticas públicas. Em outras palavras, trata-se das ações para fazer uma política sair do papel e funcionar efetivamente. Efetivamente, em especial quando uma política envolve diferentes níveis de governo - federal municipal - ou diferentes regiões de um mesmo país, ou ainda, diferentes setores de atividade, a implementação pode se mostrar uma questão problemática, já que o controle do processo se torna mais complexo.
            Geralmente, quando a ação depende de um certo número de elos numa cadeia de implementação, então o grau necessário de cooperação entre as organizações para que esta cadeia funcione pode ser muito elevado. Se isto não acontecer, pequenas deficiências acumuladas podem levar um grande fracasso. Assim, alguns tipos de políticas podem ser mais ou menos difíceis de implementar, podem ter maior ou menor probabilidade de interferência externa, etc. Por exemplo: As políticas redistributivas podem ser mais difíceis de implementar que as políticas distributivas, já as políticas regulatórias podem ser mais ou menos bem sucedidas dependendo das suas conseqüências redistributivas.
            Portanto, o acompanhamento e controle das políticas deve incluir, também: o tipo de política e de arena política; o contexto inter e intra-organizacional dentro do qual ocorre a implementação, e o mundo externo sobre o qual a política deverá exercer o seu impacto. Qualquer sistema político no qual a formulação e a implantação são separadas - seja pela divisão entre o legislativo e o executivo, seja pela divisão entre níveis de governo (federal, estadual, municipal) - oferece oportunidades para a adoção simbólica de políticas. Em outras palavras, uma instância pode facilmente assumir que tornou a decisão demandada pelo público, sabendo antecipadamente que os custos de sua implantação irão recair sobre outra instância, sem que sejam providenciados os recursos necessários para tornar a ação possível. A implementação é um processo interativo e continuado de tomada de decisões por numerosos e pequenos grupos envolvidos com a política, os quais apresentam reações efetivas ou potenciais à decisão. Por isso, a implementação deve ser vista sob uma perspectiva interativa, na qual as ações individuais em pontos estratégicos influenciam consideravelmente os resultados obtidos.
            E é assim porque na realidade o que existe não é um processo acabado, mas sim um contínuo movimento de interação entre uma política em mudança, uma estrutura de relações de grande complexidade e um mundo exterior não apenas complexo, mas, também, dotado de uma dinâmica cada vez mais acelerada.                                                                              
                   

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